Amnesty onderschat het demonstratierecht

“Iedereen in Nederland moet gebruik kunnen maken van het recht om te demonstreren”, benadrukt Amnesty International. “Daarvoor is betere kennis over en begrip voor het demon­stratierecht nodig. Bij de landelijke politiek, lokale ambtenaren én het bredere Nederlandse publiek.” Maar ook Amnesty zelf zou er goed aan doen hun kennis over het demonstratie­recht in Nederland bij te spijkeren. Ten minste op één punt doet de mensenrechtenorganisa­tie de actiebeweging tekort, omdat hun adviezen aan gemeentes het demonstratierecht in Nederland op de tocht zetten.

Waar gaat het mis?

Om te zorgen dat het demonstratierecht op gemeentelijk niveau beter beschermd wordt, heeft Amnesty het “Manifest Demonstratierecht“ opgesteld. Dit manifest bevat 11 afspraken waaraan burgemeesters en gemeenteraden in het land zich volgens Amnesty zouden moeten houden. Voorbeelden van deze afspraken zijn dat de termijn en procedures voor de kennisgeving laagdrempelig en toegankelijk zijn, of dat de gemeente elke demonstratie apart beoordeelt.

Het manifest is op zich een geweldig initiatief. Het proces van het ondertekenen van het manifest kan in de praktijk inderdaad leiden tot betere kennis bij lokale bestuurders over het demonstratierecht, want er zullen vele gesprekken over dit recht aan vooraf gaan. Een leerproces. Maar dan moeten de voorgestelde afspraken wel aansluiten bij de daadwerkelijke rechten die we hebben. En dat doen ze niet allemaal.

Het vijfde punt uit het manifest lijkt niet aan te sluiten bij de rechten van betogers in Nederland. In het manifest van Amnesty lezen we bij punt vijf dat de gemeente zal afspreken alleen beperkingen aan een demonstratie op te leggen die strikt noodzakelijk zijn voor de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Toen ik dit las ging er bij mij een alarmbel af. Ik zal uitleggen waarom.

Verschillen tussen Europese en Nederlandse wetgeving

Voor iedereen die het relevante wettelijke kader voor demonstraties kent zal het duidelijk zijn: Amnesty volgt in hun manifest de beperkingsgronden van artikel 11 uit het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).

Dit is opmerkelijk, omdat de Nederlandse Grondwet (GW) minder ruimte biedt om demonstraties te beperken. Volgens GW artikel 9 mag een betoging alleen worden ingeperkt ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.

Dit verschil tussen GW en EVRM heeft al redelijk wat politieke en maatschappelijke discussie losgemaakt. Vorig jaar kondigden ministers Yeşilgöz-Zegerius en De Jonge nog aan op zoek te zijn naar een ‘spiegeling’ van de Nederlandse wet aan de Europese verdragen.

En Amnesty International merkte in een eerder rapport al op dat de grondwet schuurt met het EVRM. Europees is immers vastgesteld dat het waarborgen van de verkeersveiligheid niet voorkomt als beperkingsgrond van demonstraties. In andere woorden, volgens EVRM heb je het recht om te demonstreren, zelfs als daarmee het belang van het verkeer in het geding komt. Dit maakt het bijvoorbeeld dat vreedzame blokkades van wegen wel beschermd zijn onder het Europese recht.

Of nog iets anders gezegd, op Europees niveau is afgesproken dat iedereen in Europa het recht heeft om vreedzaam te demonstreren zélfs als dit niet in het belang van het verkeer is. Volgens de Nederlandse wet heb je dat recht niet. Maar dat kan dus niet, want de rechten in EVRM gelden voor iedereen in Europa. Het Nederlandse recht dient zich dan ook door EVRM te laten leiden, en niet door wat de Nederlandse wet hierover zegt. Dit blijft ook Amnesty de regering inwrijven.

Amnesty schiet door

En Amnesty heeft op dit punt gelijk. Maar ze schieten door in hoe ze EVRM als ijkpunt nemen.

Wat als de Nederlandse wetgeving je méér rechten geeft dan Europees is vastgelegd? Het EVRM is een een lijst met fundamentele rechten van alle mensen in de Europese Unie. Lidstaten dienen deze rechten te respecteren, los van wat hun eigen nationale wetten bepalen. Maar nationale wetgevers kunnen natuurlijk best méér rechten voor hun bevolking vaststellen. Meer dan EVRM vereist. Sommige Europese landen zijn vrijer dan andere. En dat gebeurt volgens mij precies in GW artikel 9 wanneer hier slechts drie beperkingsgronden worden genoemd in plaats van vijf.

De gangbare interpretatie van GW artikel 9 is dat een betoging of manifestatie slechts kan worden ingeperkt in het belang van het verkeer, de volksgezondheid of ter voorkoming van wanordelijkheden. Dit betekent dat het Nederlandse demonstratierecht ook bijeenkomsten beschermt die bijvoorbeeld de openbare veiligheid verminderen, of die negatief raken aan de rechten en vrijhe­den van anderen.

Zelfs ministers Yeşilgöz-Zegerius en De Jonge benadrukken dit in hun brief aan de kamer. De burgemeester kan alleen beperkingen opleggen op grond van de beperkingsgronden die in de Grond­wet zijn opgenomen: “ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter be­strijding of voorkoming van wanordelijkheden.”

Met andere woorden, volgens de Nederlandse wetgeving heeft een ieder in Nederland het recht om samen te komen zelfs als dit ongelukkig uitpakt voor de openbare veiligheid of de rechten en vrijheden van anderen en zelfs als er strafbare feiten worden gepleegd. Het demonstratierecht is immers essentieel voor de democratie, en moet zeer terughoudend beperkt worden.

Een perverse interpretatie

Misschien dat Amnesty zich blindstaarde op de problematische vermelding van verkeer als beperkingsgrond in de Nederlandse grondwet. Ze hebben gelijk dat dit in strijd is met de fundamentele rechten van mensen die op Europees verband zijn afgesproken. In dat geval kun je dus inderdaad beter kijken naar wat EVRM artikel 11 daarover zegt: namelijk niets. Je mag als demonstrant het verkeer hinderen, zolang je vreedzaam te werk gaat en je binnen de andere mogelijke beperkingen van het demonstratierecht blijft.

Maar hoewel op dit punt de Europese wet mensen in Nederland meer rechten geeft dan de Nederlandse wetgeving zelf, is het met de drie andere beperkingsgronden uit EVRM 11 die Amnesty in hun manifest heeft opgenomen (openbare veiligheid, de rechten en vrijheden van anderen en strafbare feiten) precies andersom. Hier geeft de Nederlandse wetgeving meer rechten dan de Eu­ropese wet. Op dit vlak is het Nederlands demonstratierecht dus steviger dan het recht op demon­streren zoals de Europese landen dit samen hebben vastgelegd. Dat moeten we juist proberen te behouden.

De voorstelling van Amnesty doet lijken alsof ERVM 11 de beperkingsgronden zelf als basisrechten bepaalt. Maar dit zou pervers zijn, om de gronden voor beperking zelf uit te leggen als ‘rechten’. Alsof een demonstrant het recht heeft dat diens demonstratie kan worden ingeperkt omdat deze raakt aan de openbare veiligheid of de vrijheden en rechten van anderen. Dat het onrechtvaardig kan zijn voor actievoerders als hun verstorende demonstratie niet wordt ingeperkt op grond van de openbare veiligheid.

Zo is het niet. De beperkingsgronden zoals vermeld in deze wetsartikelen zijn bedoeld om de grenzen van een mensenrecht af te tekenen. En in Nederland is er voor gekozen om het demonstratierecht minder restrictief te begrenzen dan de Europese landen gezamenlijk overeen konden komen. (Met als uitzondering de overweging rondom verkeer.) Dat maakt het dat Nederland een grotere demonstratievrijheid heeft dan het Europese minimum.

Het advies dat we als actiebeweging willen meegeven aan Nederlandse gemeentes moet deze vrijheid niet verhullen, maar het manifest waarmee Amnesty langs de deuren van burgemeesters gaat doet dat wel.

Zorgen

De conclusie die ik op basis van deze bronnen moet trekken is dat Amnesty hier een steek laat vallen. Het baart me zorgen dat de organisatie die zegt op te komen voor demonstratierecht in feite onze repressieve regering een handje helpt. Want sommige van die aanvullende beperkingsgronden uit EVRM zijn precies de gronden die het huidige extreem-rechtse kabinet lijkt te willen toevoegen aan de Nederlandse wetgeving.

Inmiddels heeft de gemeente Utrecht het manifest al ondertekend, en ook in andere steden zijn lokale groepen bezig hun gemeenteraad te overtuigen om zich aan te sluiten. Amnesty International Nederland zou er goed aan doen hun manifest demonstratierecht zo snel mogelijk te corrige­ren. Dit is niet alleen omdat het een onjuiste aanname is dat in Nederland een burgemeester de­monstraties mag beperken op grond van openbare veiligheid, strafbare feiten en de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Het is ook omdat deze extra beperkingsgronden niet in het belang zijn van de actiebeweging, geen onderdeel uitmaken van het grondwettelijke kader, en de deur open zetten voor verdere inperking van het demonstratierecht.

Maarten Steenhagen

(Maarten is te vinden op Mastodon)