Opvang, een recht of een gunst? Een centrale vraag tijdens de rechtszitting over de LVV Rotterdam

“U staat lijnrecht tegenover elkaar”, zegt de rechter. Het is woensdag 28 januari, en ik ben bij een zitting over de Landelijke Vreemdelingenvoorziening (LVV) locatie Rotterdam. In de LVV’s worden mensen zonder papieren opgevangen. Nog steeds, ondanks dat voormalig minister van Asiel en Migratie Marjolein Faber deze voorziening probeerde te sluiten per 1 januari 2025. Nu betogen de advocaten Pim Fischer en Jelle Klaas een recht op opvang voor alle bewoners. Namens de staat ontkent landsadvocaat Jules de Kort in alle toonaarden een verplichting om deze mensen opvang te bieden. “De LVV was een pilot en een pilot kan altijd beëindigd worden.” Een onvolledig verslag van een rechtszitting waar veel vanaf hangt.

Het was druk, vorige week woensdag, om negen uur bij de rechtbank Rotterdam. Een lange rij mensen beweegt traag door de poortjes met metaaldetectoren en een scanapparaat voor jassen en tassen. Iedereen hier komt voor deze belangrijke zitting. Als ondersteuner, activist, sympathisant of verslaggever. En de mensen met het grootste belang, de LVV-bewoners, omdat het dak boven hun hoofd ervan afhangt. De spanning daarover hangt in de lucht. Het is zo druk dat niet iedereen in de zittingszaal kan passen. Dus eerst worden alle direct betrokkenen opgeroepen. De bewoners, allen zonder verblijfsrecht, schuifelen wat onzeker naar voren. “Ja, jullie mogen eerst naar binnen”, hoor ik ondersteuners hen aanmoedigen. De meesten van hen hebben jarenlange afwijzingen en uitsluitingen achter de rug. Als de LVV in Rotterdam verdwijnt zullen ze (opnieuw) op straat komen te staan. Ik neem plaats in een extra zittingszaal met een videoverbinding. Nadat iemand van de technische dienst de onvermijdelijke problemen met het geluid heeft opgelost, kunnen we alles goed volgen, zolang de rechters en advocaten maar goed in de microfoon blijven praten.

Ik ben geen direct betrokkene in Rotterdam, maar ben al wel jarenlang actief in de strijd voor (opvang van) mensen zonder verblijfsvergunning, onder andere vanuit het Doorbraak-spreekuur De Fabel van de illegaal. In Leiden, waar we de gemeente de eerdere noodopvang eerst hebben zien veranderen in een Bed-, Bad- en Broodopvang (BBB), waar overigens nog steeds niet iedereen werd opgevangen, en waar met de komst van de LVV’s de BBB midden tijdens de eerste golf van de coronapandemie werd gesloten. Dit ondanks groot protest van ons en andere steunorganisaties, activisten en hulpverleners. De lokale BBB-opvang werd dus opgegeven omdat de LVV geopend werd. Diezelfde LVV, waarvan een extreem-rechtse minister dacht dat ze die ook wel even kon sluiten. Maar dat gaat gelukkig niet zo makkelijk. De strijd voor opvang van uitgesloten mensen is er een waarbij je aan de ene kant moet roeien met de riemen die je hebt, en aan de andere kant altijd moet blijven strijden voor meer, voor echte rechtvaardigheid.

Ruis

Vorige week woensdag: drie rechters zitten in beeld, en buiten beeld zijn er vier advocaten die het woord voeren. Naast de al genoemde Pim Fischer en Jelle Klaas, respectievelijk voor de LVV-bewoners en voor stichting ROS, een van de organisaties die de LVV in Rotterdam draaien, is er ook de landsadvocaat, met z’n tweeën, namens de staat. Hoogleraar migratierecht Carolus Grütters ondersteunt de advocaten van onze kant. De landsadvocaat heeft de locatiemanager van de Vrijheidsbeperkende Locatie Ter Apel* (VBL) meegebracht. In hoeverre er feitelijk toegang is tot de VBL voor deze LVV-bewoners is een van de zaken die tijdens deze zitting naar voren zullen komen. En deze locatiemanager zal dan ook aan het woord komen, en bijdragen aan de ruis die door de landsadvocaat expres wordt opgeworpen over dit onderwerp.

Maar eerst zal het gaan over de belangrijkste vraag, namelijk of mensen zonder papieren een aanspraak hebben op opvang. Is opvang (in de LVV) met andere woorden een recht of een gunst? Het standpunt van de partijen is bekend. Pim Fischer strijdt al meer dan vijftien jaar voor een recht op opvang dat wettelijk is verankerd. De Nederlandse staat heeft al in 1995, met het aannemen van de in 1998 in werking getreden Koppelingswet, de stelling ingenomen dat mensen zonder papieren worden uitgesloten van overheidsvoorzieningen, waaronder opvang. Fischer en zijn collega’s hebben eerder zaken gewonnen waarmee ze gaten in deze uitsluiting hebben geschoten, zoals de nu verplichte opvang van kinderen en hun families. Maar ondanks een beslissing in 2014 van een Europees Comité dat mensen zonder papieren niet mogen worden uitgesloten van eten, drinken, onderdak en hygiëne, is het vooralsnog niet gelukt om een algemeen recht op opvang in de Nederlandse wet te krijgen. Want de staat slaat na elke overwinning terug, en probeert die krachteloos te maken. Tot september 2024 waren de LVV’s het eindpunt in deze strijd**. Opvangen die de staat zo had proberen in te richten dat er geen “aanspraak” op zou zijn. Door de voorziening niet in een wet op te nemen, maar het als “buitenwettelijk begunstigend beleid” te categoriseren, zonder verplichting vanuit de staat, zouden mensen zonder papieren niet kunnen procederen over toelating of voortzetting van de opvang, zo was het idee van de overheid. Opvang dus als “gunst”, zonder recht. Bij de LVV’s werden ook veel mensen afgewezen, of op straat gezet als ze niet meer voldeden aan de eisen die bij hun “toekomstscenario” werden gesteld.

Geen koffie

Maar in september 2024 veranderde er iets. Ten eerste lanceerde Faber haar onzalige plan om alle LVV’s te sluiten per 1 januari 2025. Een week later, in een baanbrekende uitspraak over Bulgarije, stelde het Europees Hof van Justitie dat totdat iemand daadwerkelijk het grondgebied van een EU-land heeft verlaten, die persoon niet mag worden onderworpen aan een “onmenselijke behandeling”. “Als de onverschilligheid van de autoriteiten van een lidstaat tot gevolg zou hebben dat een persoon die volledig afhankelijk is van overheidssteun, buiten zijn wil en zijn persoonlijke keuzen om, terechtkomt in een toestand van zeer verregaande materiële deprivatie die hem niet in staat stelt om te voorzien in zijn meest elementaire behoeften, zoals eten, zich wassen en beschikken over woonruimte”, dan is dat in strijd met die ondergrens van menselijke waardigheid, aldus de Europese rechter. Sinds deze uitspraak heeft de strijdbare advocaat Pim Fischer onvermoeibaar procedures gestart om ervoor te zorgen dat de LVV-bewoners niet op straat gezet mogen worden. Tot nu toe met succes. Zowel in tijdelijke uitspraken over Amsterdam, Rotterdam en Utrecht als in de beroepszaak in Amsterdam vorig jaar, gaven rechters hem gelijk. Tot groot ongenoegen van de staat, die in hoger beroep is gegaan.

Maar nu gaat het over de beroepszaak in Rotterdam. De rechter tegen de landsadvocaat: “U zegt dat het systeem voldoet aan de minimumnormen. Maar een grote groep kwetsbaren krijgt feitelijk geen opvang”. “Dat komt door hun eigen keuze”, zegt de landsadvocaat zonder te knipperen. “Voor iedereen die meewerkt aan vertrek is er opvang in VBL Ter Apel. Zij kiezen ervoor hier te blijven en niet met hulp van de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) terug te reizen naar hun land van herkomst.” “Is voor u een keuze niet meewerken hetzelfde als een keuze om op straat terecht te komen”, vraagt de rechter fijntjes. “Een eigen keuze”, bevestigt de landsadvocaat. De rechter vraagt nogmaals: “Is dat wat het Europees Hof van Justitie bedoelt [met eigen wil of keuze], of gaat dat om de uitdrukkelijke keuze van een zwerver die in het bos wil slapen?” “Deze mensen kiezen misschien om niet mee te werken, maar ze willen wel eten en drinken, douchen en slapen”, zegt hoogleraar Grütters. “Mensen kunnen terecht bij de VBL, als ze meewerken”, zegt de landsadvocaat nogmaals. Grütters: “Het is niet hetzelfde als: wilt u morgen koffie of thee? Oh, u wilt thee? Dan heeft u willens en wetens de koffie afgewezen.”

Eigen schuld

“U leest beiden de uitspraken anders”, stelt de rechter vast, op een ander moment. Fischer en de landsadvocaat verwijzen naar dezelfde rechtsbronnen, maar geven er een totaal andere uitleg aan. Een van de andere bronnen is een uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over de situatie ten tijde van de Vluchtgarage. Er was toen al jarenlang door dakloos gemaakte vluchtelingen gestreden voor toegang tot opvang, door middel van tentenkampen en kraakpanden, met name in Amsterdam, waar honderden vluchtelingen zichzelf onderdak verschaften in opeenvolgende gekraakte panden, die telkens weer werden ontruimd. In de Vluchtgarage was nauwelijks privacy, of voorzieningen, maar het was beter dan de straat. In 2016 oordeelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dat er op dat moment geen schending was van het verbod op onmenselijke behandeling. Dat wordt nu door de landsadvocaat uitgelegd als het Nederlands beleid dat “in de hele lijn bevestigd wordt”. In de uitspraak wordt verwezen naar de op het moment van de uitspraak uitgevoerde Bed- Bad- en Broodopvangen overal in het land (voordat de LVV werd opgezet). Maar dat is volgens de landsadvocaat slechts “als laatste genoemd. Ook zonder die voorziening voldoet het systeem”. Volgens Fischer klopt dat niet. Hij legt uit dat het Hof geen stelling neemt over het hele Nederlandse systeem, maar kijkt of er op dát moment een schending plaatsvindt. Hierbij is belangrijk of de staat zogezegd “onverschillig” blijft, wat juridische taal is voor als de staat níets onderneemt tegen de vreselijke omstandigheden waaronder mensen moeten leven. “De staat ondernam acties, en was dus niet ‘onverschillig’”, stelt Fischer. “Dat er voorzieningen werden geboden [binnen de BBB’s], daar draaide de zaak juíst om, over dat laatste punt.” De LVV’s, die als vervanging voor de BBB’s werden opgezet, kunnen dus niet worden gesloten.

Een centrale plek binnen de juridische discussie over opvang, wordt ingenomen door VBL Ter Apel. De staat stelt zich al jaren op het standpunt dat iedereen opvang kan krijgen in de VBL. En dus, dat er geen andere opvangvoorzieningen hoeven te worden opgezet, zoals de LVV of eerder de BBB’s. In Ter Apel* zijn echter toegangsvoorwaarden van kracht. Het is een vertrekcentrum, en het is de bedoeling dat mensen na een korte periode in de VBL Nederland daadwerkelijk verlaten. Er wordt niet gekeken naar de mogelijkheden voor verblijfsprocedures. Iets dat in de LVV’s nadrukkelijk wel werd gedaan, en waar best wat mensen verblijfsrecht hebben gekregen. Maar wie niet mee wil werken aan diens eigen deportatie, of wie waarvan de staat denkt dat deportatie niet gaat lukken, kan dus geen opvang krijgen in de VBL. De fictieve toegang voor iedereen in de VBL is onderdeel van een groter verhaal: de fabel van het sluitende beleid. Dat gaat ongeveer zo: iedereen die geen verblijfsvergunning krijgt, kan uit Nederland vertrekken, en iedereen die niet vertrekt, werkt onvoldoende mee. Ergo, als je in Nederland verblijft zonder papieren, is dat jouw eigen keuze, en dus je eigen schuld als je geen opvang hebt en op straat moet creperen.

Maar, het verhaal klopt niet. Er zijn legio mensen die nergens naartoe kunnen en ook geen verblijfsvergunning krijgen. En overigens, het maakt niet uit waarom mensen in Nederland zijn, niemand mag onder de ondergrens van de menselijke waardigheid worden gebracht. De overheid mag het onthouden van basisbehoeften niet gebruiken als een mes op de keel, om mensen zonder papieren te dwingen om te vertrekken. Maar dat is wél het beleid sinds de Koppelingswet van 1998. Het stellen van de voorwaarde van “vertrek” voor opvang, is in strijd met de mensenrechten, ook al probeert de staat iedereen voor te houden dat dat niet zo is. De fictie dat Ter Apel voor iedereen toegankelijk is, gebruikt de staat als argument waarom de LVV’s gesloten mogen worden. Daar gaat het tweede deel van de zitting over.

Moeras

“We kunnen u vertellen hoe het zit”, begint de landsadvocaat zijn betoog. “Er zijn voldoende plekken, in het algemeen”. Dit is de eerste ontkenning van de feiten: er is onvoldoende plaats voor alle ongedocumenteerden. De landsadvocaat schuift de locatiemanager van de VBL naar voren. “Er zijn 235 bedden in de VBL”, begint die. “Daarvan zijn er gemiddeld 170 bezet. Er zijn dus 65 lege bedden.” Wat de locatiemanager er uit zichzelf niet bij vertelt, is dat de maximale bezetting* van Ter Apel aanmeldcentrum en VBL samen maximaal 2.000 mensen is, op straffe van een dwangsom. Die grens werd de afgelopen weken weer voortdurend bereikt en soms overschreden. Fischer reageert dan ook kribbig: “De gemeente Westerwolde is niet blij met dit verhaal. U moet geen gekkigheid verkopen. U gaat over de 2.000 mensen heen. De landsadvocaat pleit [in een andere zaak] bij de Raad van State voor het bevriezen van gezinshereniging omdat er teveel mensen in Ter Apel zijn. Dan kunt u niet nu net doen alsof er wel plek is.” De locatiemanager doet echter alsof zijn neus bloedt. Alsof er geen opvangcrisis aan de hand is, beweert hij met droge ogen dat “we ervoor zorgen dat iedereen snel wordt doorgeplaatst”. Het is slechts “een planningsvraagstuk”, waarbij iemand die opvang wil in de VBL, gewoon naar een lokale “regievoerder” kan stappen, die dan contact opneemt met de VBL en bespreekt wanneer er plek is. Tot die tijd wordt de persoon dan nog opgevangen op de huidige opvanglocatie. Waar de locatiemanager het niet over heeft, is de situatie waarbij iemand op dat moment helemaal geen opvang heeft en op straat leeft, wat zo zou zijn voor alle LVV-bewoners als de LVV moet sluiten. Waar zouden de 546 bewoners die bezwaar hebben gemaakt tegen de sluiting van de LVV’s moeten verblijven in de tussentijd?

“U creëert een moeras”, klaagt Fischer, als de locatiemanager vervolgens beweert dat de eis dat mensen binnen twaalf weken daadwerkelijk vertrekken “geen eis” is. De voorwaarden van de VBL, een tweede probleem voor de toegang, worden hier ter zitting gebagatelliseerd. “Nee, we sturen ze niet weg, als ze meewerken aan vertrek”, zegt de locatiemanager, “dat bijvoorbeeld de ambassade geen reispapieren afgeeft, is geen reden hen op straat te zetten.” De rechter: “U zegt eigenlijk; het is weliswaar niet de bedoeling dat het longstay is, maar we doen aan maatwerk”. “Ik lees websites”, zegt Fischer, “als daarop staat ‘dit is wat we doen’, maar eigenlijk, zo zegt u nu, doen we wat anders, dan kan ik daar niets mee. Dan moet u contact opnemen met de websitedesigner om de tekst te veranderen.” De rechter leest de website voor: “De vreemdeling mag in beginsel maximaal twaalf weken in de VBL verblijven. […] Lukt het niet om binnen twaalf weken te vertrekken, dan beslist het LKO wat er gebeurt. Bij zicht op terugkeer mag de vreemdeling onder voorwaarden langer in de VBL blijven. Is er geen zicht op terugkeer, dan kan de opvang worden beëindigd.” Hoogleraar Grütters: “U zegt ‘meewerken aan vertrek’ is de voorwaarde, maar de voorwaarde is ‘zicht op terugkeer’. Dat is iets anders. Of er zicht is op terugkeer wordt ingevuld door de Dienst Terugkeer en Vertrek. Als geen land je wilt hebben, hoe kun je dan zicht hebben op vertrek, ook al wil je meewerken?” De landsadvocaat, afgemeten: “Meewerken aan vertrek is al jaren het criterium. Dat moeten we inderdaad nog aanpassen op de website.” In de zittingszaal barsten mensen in hoongelach uit om deze slechte leugens.

Het punt dat Pim Fischer hier het meest aan het hart gaat, is de medische overdracht, die met Ter Apel niet is geregeld. Dat is het derde probleem met de toegang, en ook dat wordt ontkend door de staat. Fischer: “Er is daar een praktijkondersteuner, dat is dus nog niet eens een arts, die heeft twee weken wachttijd. Een specialist heeft veertien weken wachttijd, en dat is dan nog alleen de intake. De behandeling start dan nog tien weken later. Er wordt dus geen passende zorg geboden. Medisch gezien is het een no-go. Er zijn daar heel hoge hekken en de deuren worden gesloten. Dat is geen goede situatie voor mijn cliënten.” Advocaat Jelle Klaas vult aan: “Bij de LVV hoort ook begeleiding, dat valt dan weg. Als deze mensen door de poort van Ter Apel gaan, dan is er veertien weken wachttijd. Behandelaars zeggen: dat kan niet.” Op dat moment fluistert mijn buurman (een hulpverlener) in mijn oor: “Ik had contact met de gezondheidsdienst in Ter Apel over een cliënt. De dienst schreef dat de wachttijd voor de behandeling onbekend was. Ze raden af dat mijn cliënt halverwege zijn behandeling naar Ter Apel wordt gestuurd.”

Geen begin van zorgvuldigheid

Ondertussen hekelt Fischer het gebrek aan een individuele beoordeling van de zaken. Al eerder op de zitting heeft hij hier een punt over gemaakt. Bewoners kregen eerst alleen een mededeling dat de LVV ging stoppen, zoals Faber had besloten. Nul individuele beoordeling. In de bezwaarbeslissing heeft de minister een minuscule paragraaf per persoon opgenomen, maar dat is volstrekt onvoldoende volgens Fischer en Klaas. Als je mensen op straat zet, dan moet je dat tenminste individueel beargumenteren. Dat is niet gebeurd.

Daarnaast kan de voorwaarde van “zicht op terugkeer” of “meewerken aan vertrek” in de VBL niet worden opgelegd aan mensen die zodanig psychische problemen hebben dat ze de consequenties van hun keuzes niet kunnen overzien. De landsadvocaat zegt dat het niet is gebleken dat dit aan de hand is bij de LVV-bewoners. “Het is niet aan mij om te bewijzen”, zegt Fischer, “maar aan degene die de opvang beëindigt. Maar ik zie geen begin van zorgvuldigheid hier. Er is niet gekeken door een expert. Ik ben geen arts, de regievoerder ook niet, de minister ook niet. Dan kan je geen conclusies trekken. Een psychiater heeft daarvoor geleerd.” De landsadvocaat blijft volhouden: “De VBL is beschikbaar voor iedereen om zich aan te melden die wil terugkeren. Er is een vrijstelling van de voorwaarde van terugkeer mogelijk als iemand de consequentie van zijn keuze niet kan overzien. Het komt nooit voor, dus ik kan u niet precies zeggen hoe het in de praktijk zal gaan. Iemand kan een verklaring van een arts meenemen, en die kan dan door DTV worden vastgesteld, of bij twijfel kan een onafhankelijke arts worden ingeroepen.” Klaas: “Als iemand niet in staat is de consequenties van hun keuzes te overzien, dan is die persoon ook niet in staat naar de juiste arts te gaan om een verklaring mee te nemen. Die persoon zal dus afgewezen worden en op straat belanden.”

Klaas: “Iedereen in de LVV moet nu ook ‘meewerken’, aan een begeleidingstraject op weg naar een duurzame oplossing. De begeleiding van de LVV verbeterde het perspectief en de gezondheid van de bewoners, ook dit staat voor hen nu op het spel.” Een medewerker van de LVV Rotterdam vult desgevraagd aan: “We hebben samengewerkt met de ketenpartners. Voor sommige mensen vonden we een oplossing, voor een heel aantal niet. Voor de mensen die op 1 januari 2025 in de LVV zaten is de VBL nooit een optie geweest.”

Na drieënhalf uur gebekvecht tussen de advocaten staan we weer buiten. Het is nog onbekend wat deze rechters gaan beslissen. Er is hoop, gezien de stand van internationale rechtspraak, gezien de eerdere zaken tegen de sluiting van de LVV. Maar de hoop gaat wel slechts over kruimels. Deze zaken gaan over opvang als absolute ondergrens. Die opvang mag “sober” zijn, streng zijn, onvriendelijk zijn. Mensen kunnen nog steeds worden uitgezet. De hoop gaat over de meest basale behoeften van een mens, een dak boven het hoofd, eten en drinken, een douche. Als het aan de staat der Nederlanden ligt, wordt zelfs dat nog steeds aan deze mensen onthouden.

Uitspraak over 6 weken, tenzij de beslistermijn wordt verlengd.

Mariët van Bommel

* Noot: Ter Apel is vooral bekend om het aanmeldcentrum voor mensen die asiel willen aanvragen. Naast een aanmeldcentrum zit er ook een vertrekcentrum, de zogenaamde Vrijheidsbeperkende Locatie. Deze opvang heeft een streng regime, zoals de verplichting om binnen de gemeentegrenzen te blijven, en een beperkte tijdsduur, waarover meer in het artikel hierboven. Een rechterlijke uitspraak heeft de maximale bezetting van het hele centrum in Ter Apel (aanmeldcentrum en VBL) op 2.000 bewoners bepaald. Bij meer bewoners moet er een dwangsom worden betaald aan de gemeente Westerwolde, die de procedure had aangespannen. Het is een van de plekken waar de opvangcrisis het meest zichtbaar is, met een paar jaar geleden honderden vluchtelingen die op het grasveld voor de deur bivakkeerden.

** Noot: Een korte samenvatting van deze strijd en het krachtenveld rondom de LVV valt te lezen in dit artikel