De ID-melkkoe van politie en justitie, 6 miljoen in 3 jaar. Heeft de identificatieplicht zich volledig ontwikkelt tot een discriminatoir machtsmiddel van de politie? (analyse)

De ID-melkkoe van politie en justitie, 6 miljoen in 3 jaar. Heeft de identificatieplicht zich volledig ontwikkelt tot een discriminatoir machtsmiddel van de politie? (analyse)

June 29, 2026

Ruim tien jaar geleden publiceerde Buro Jansen & Janssen cijfers over de D517 feitcode, de boete voor het zich niet kunnen identificeren. Conclusie was dat de WID (Wet op de Identificatieplicht) wordt gebruikt voor identiteitscontroles en mensen dubbel straft bij een eventuele overtreding. Een dubbele boete is bijvoorbeeld een boete voor openbaar dronkenschap en vervolgens ook voor het niet kunnen tonen van een legitimatiebewijs. Cijfers van 2021 tot en met 2023 laten zien dat het aantal identiteitscontroles met 19% is toegenomen. Daarnaast lijken burgers met een niet Nederlandse achtergrond nog steeds verhoudingsgewijs vaker te worden gecontroleerd en beboet bij een identiteitscontrole (36 tot 46%).

De cijfers zijn opmerkelijk helemaal omdat de Haagse politieklachten commissie in haar jaarverslag over 2023 nog eens wijst op de wetsgeschiedenis en de instructie identificatieplicht. Identiteitscontrole an sich is volgens de commissie geen redelijke taakuitoefening: “Volgens de Instructie kan een identiteitsbewijs alleen worden gevorderd in gevallen waarin dit noodzakelijk is voor de redelijke taakuitoefening. Niet alleen moet een vordering noodzakelijk zijn, ook moet deze noodzaak achteraf kunnen worden aangetoond. Het handhaven van de identificatieplicht valt niet onder het begrip redelijke taakuitoefening wanneer het enkel gaat om het maken van afspraken of de enkele behoefte iemand uit de anonimiteit te halen.”

Buro Jansen & Janssen heeft nu de gegevens opgevraagd over de uitvoering van de WID over de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2023. In totaal zijn er 74.287 D517 boetes uitgedeeld, 60.634 enkelvoudige zonder andere boete (81%) en 13.653 dubbele ID-boetes (18%). ID-boete plus een of meerdere andere boetes. In vergelijking met het onderzoek uit 2015 dat betrekking had op tien jaar WID-boetes (1 januari 2005 tot en met 31 december 2014) is er een afname van het aantal D517 boetes van 11%.

Opvallend bij die afname is dat het aantal dubbele boetes met 55% is afgenomen. Dat is ook logisch want er was kritiek op het feit dat de overheid mensen dubbel straft voor een overtreding. Het College van procureurs-generaal (landelijke leiding van Openbaar Ministerie, red.) had aangegeven dat burgers zich “op andere wijze mogen legitimeren (andere pasjes bijvoorbeeld) of een identificatiebewijs langs kunnen laten brengen op het politiebureau.”

Hoewel er dus minder dubbele ID-boetes worden uitgedeeld (13.653) is dit nog aanzienlijk als gekeken wordt naar de opmerking van het landelijk parket. Het aantal is extra verontrustend omdat blijkbaar mensen met een niet Nederlandse achtergrond nog steeds verhoudingsgewijs vaker een dubbele boete krijgen in vergelijking met witte Nederlanders. Van de 13.653 combinatie boetes ging 41% naar een Nederlands burgers met een andere achtergrond. Van 2021 tot en met 2023 is zelfs een flinke toename te zien van 37% (2021) naar 45% (2022) en 46% (2023).

Hoe dubbele boetes eruit kunnen zien laten voorbeelden uit Amsterdam zien. In 2015 zit een dakloze man op de trappen van het beursgebouw in Amsterdam te eten. Hij is niemand tot last, maar moet zijn identiteitsbewijs laten zien aan twee agenten die hem uitlachen en bedreigen met boetes voor het bezit van een aardappelschilmesje, zitten op het terrein van de gemeente en vervuilen van de openbare ruimte. Of de boetes zijn uitgeschreven vermeldt de klachtencommissie niet in haar verslag, maar de klacht van de burger is wel gegrond, de politie had geen reden om de persoon aan te spreken. De Amsterdamse politieklachten commissie spreekt slechts over niet behoorlijk optreden door de agenten. De klager zelf “vermoedt dat hij is aangesproken omdat hij allochtoon is” (jaarverslag Amsterdamse klachtencommissie).

Een ander Amsterdams voorbeeld uit hetzelfde jaar schetst eenzelfde beeld. Een persoon (achtergrond wordt niet vermeldt in het verslag) zit in de buurt van het Centraal Station van Amsterdam een joint te roken op een plek waar het gebruik van softdrugs is toegestaan. Ook veroorzaakte de persoon geen overlast. Zonder wettelijke grondslag gebieden twee agenten hem zich te legitimeren en weg te gaan. De ambtenaren voegen daaraantoe dat hij moet “oprotten.” Of de man zijn identiteitsbewijs heeft getoond staat niet in het verslag, wel dat de hij weigert weg te gaan. Vervolgens wordt hij aangehouden wegens verstoring van de openbare orde en hardhandig gefouilleerd op het politiebureau. Opnieuw zou er alleen sprake zijn van niet behoorlijk optreden.

Veel WID-klachten worden door de klachtencommissies in de twaalf jaar niet beschreven behalve dan de Amsterdamse voorbeelden en een klacht uit Den Haag. Bij de Haagse WID-klacht ging het om het feit dat de politie een betrokkene/organisator van een demonstratie naar zijn of haar legitimatiebewijs vroeg. Of de burger in kwestie deze heeft getoond en of de burger een D517 boete heeft gekregen staat niet vermeld. De Haagse commissie schrijft in het jaarverslag van 2023 wel “dat gelet op het verloop van de demonstratie zich geen enkele feitelijke omstandigheid heeft voorgedaan die een dergelijke vordering zou kunnen rechtvaardigen.” De commissie voegt daaraantoe dat “het vragen/vorderen van een identiteitsbewijs een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de burger vormt.”

Opvallend is dat de Haagse klachtencommissie naast de klacht uitgebreid over de WID schrijft in haar jaarverslag en daarmee een structureel probleem lijkt te willen agenderen. Het haalt zelfs de wetsgeschiedenis van de Wet op de identificatieplicht (WID) aan: “De invoering van deze plicht heeft mede ten doel beter te kunnen optreden tegen personen die in de openbare ruimte de openbare orde (dreigen) te verstoren of overlast veroorzaken” (uit wetgeschiedenis volgens de commissie).  Hoe structureel het WID-boete probleem is, wordt bevestigd door de oude (2005 – 2015) en de nieuwe (2021 -2023) CJIB-cijfers (Centraal Justitieel Incassobureau) over de D517-boetes.

Het probleem heeft te maken met zowel de identiteitscontroles door de politie als mogelijk een deel van de dubbele boetes. Deze behoren mogelijk niet tot de redelijke taakuitoefening van de politie. Daartoe vat de Haagse commissie in 2023 tevens de ‘Instructie identificatieplicht’ over de uitoefening van bevoegdheden op grond van de Wet op de identificatieplicht samen. “Volgens de Instructie kan een identiteitsbewijs alleen worden gevorderd in gevallen waarin dit noodzakelijk is voor de redelijke taakuitoefening,” staat in het jaarverslag. En “niet alleen moet een vordering noodzakelijk zijn, ook moet deze noodzaak achteraf kunnen worden aangetoond.” Vervolgens concludeert de Haagse politie dat “het handhaven van de identificatieplicht niet valt onder het begrip redelijke taakuitoefening wanneer het enkel gaat om het maken van afspraken of de enkele behoefte iemand uit de anonimiteit te halen.”

De twee Amsterdamse en het Haagse voorbeeld laten zien dat er geen sprake was van “redelijke taakuitoefening.” Ook het op “andere wijze mogen legitimeren (andere pasjes bijvoorbeeld) of een identificatiebewijs langs kunnen laten brengen op het politiebureau” behoren tot de “redelijke taakuitoefening.” Uit de voorbeelden wordt niet duidelijk of de personen ook deze mogelijkheid is geboden door de politie. In principe kan de politie iemand dus naar bureau meenemen voor identificatie of indien nodig ook bijvoorbeeld de Basisregistratie Personen (BRP) of het RDW (Dienst Wegverkeer) rijbewijsregister raadplegen om gegevens te verifiëren.

De Haagse WID-klacht is misschien wel gegrond verklaard, maar in veel gevallen vist de burger bij de politie en de klachtencommissies achter het net. Zoals uit eerder onderzoek over discriminatie en bejegening door de politie levert klagen over deze feiten bij de politie zelden iets op. Discriminatie klachten worden slechts in 3,41% van de gevallen gegrond verklaard (7 klachten in 12 jaar) en bij bejegening gaat het om 20%. Het verbaast niet dat slechts 19% van de WID-klachten (15 in twaalf jaar) gegrond worden verklaard. De ‘onafhankelijke’ klachtencommissies ontvingen in 12 jaar 78 klachten. Het aantal klachten dat bij de politie zelf over de WID zijn binnengekomen is niet openbaar.

Identiteitscontroles als geen redelijke taakuitoefening door de politie vindt dus regelmatig plaats. Misschien niet bij alle enkelvoudige boetes, 60.634 in drie jaar (2021 – 2023), maar waarschijnlijk een aanzienlijk deel. Dat zijn 12 boetes per dag in drie jaar waar vraagtekens bij kunnen worden gezet, voeg daarbij het mogelijke discriminatoire karakter van de boetes en er is duidelijk sprake van een structureel probleem. Helemaal als gekeken wordt naar de controles van burgers met een niet-Nederlandse achtergrond.

Over de periode 2005 – 2015 heeft Buro Jansen & Janssen daar niet expliciet naar gevraagd. Eerder onderzoek van de overheid stelde dat “iets minder dan de helft van de (D517 red.) zaken betrekking heeft op personen met een niet-Nederlandse achtergrond.” Volgens de onderzoekers zou het gaan om “normale mate waarin deze groepen voorkomen in de registratie van de politie.” Uit de nu door Buro Jansen & Janssen opgevraagde cijfers blijkt dat zeker in 36% van de WID-boetes het gaat om mensen met een niet-Nederlandse achtergrond. Bij de dubbele boetes is echter een duidelijk stijging van 37% in 2021 naar 46% in 2023.

Een aspect blijft in de cijfers echter onderbelicht, namelijk dat mensen met een Nederlandse achtergrond ook burgers kunnen zijn met een niet-witte huidskleur. Voor derde, vierde en andere generaties Nederlanders is de afstand tot ‘afkomst’ al zover dat de vraag over afkomst niet relevant is, dit terwijl zij door de politie er vaker uitgepikt zullen worden zoals onderzoek naar etnisch profileren laat zien. De D517 cijfers ten aanzien van afkomst geven dus niet het volledige beeld, daartoe zouden de processen-verbaal openbaar moeten worden gemaakt.

Het lijkt er wel op dat de vicieuze cirkel van de etnisch geprofileerde politiedatabanken door de CJIB-cijfers over de D517-boetes zichtbaar wordt. Hoe meer dubbele boetes worden uitgedeeld aan mensen met een niet Nederlandse achtergrond hoe meer zij in de databanken terechtkomen en hoe meer zij worden gecontroleerd. Identiteitscontroles die tevens volstrekt niet behoren tot de taken van de politie, maar die wel beeldbevestigend werken voor een taakuitoefening die niet meer aansluit bij de werkelijkheid.

Want waar hebben we het bij de dubbele boetes over? Passen die bij het ‘profiel’ van een Nederlander met een buitenlandse achtergrond? Dit lijkt volstrekt niet het geval. Het lijkt te gaan om typisch Nederlandse boetes die een afspiegeling zou moeten tonen van de samenleving. Bij het eerdere onderzoek van Buro Jansen & Janssen werd de top tien aan combinatie boete in 2007 aangevoerd door op 1 “natuurlijke behoefte doen buiten daarvoor bestemde plaatsen” (feitcode F185), geen licht op de fiets op 2 (R438H), “rijden zonder geldig rijbewijs” op 3 (K055), valse naam opgeven op 4 (D515), “dronkenschap op de openbare weg” op 5 (D530), geen helm dragen op 6 (R536A), harddrugs gebruik of hebben op 7 (F171), “alcoholhoudende drank bij zich hebben op een weg” op 8 (F121B), drinken in een door de gemeente aangeduid verboden gebied op 9 (F121A) en op 10 dronken het verkeer belemmeren en de orde verstoren (D510).

De tijden zijn duidelijk veranderd. Geen licht (R438H), zonder helm (R536A), gebruik van harddrugs (F171), drinken op verboden pekken (F121A) en dronken het verkeer regelen (D510) komen in de top 10 in 2021 tot en met 2023 niet meer voor. Daarvoor in de plaats zijn verschillende boetes over zwart rijden in het openbaar vervoer (E100A en E101B), verboden toegangsbordjes negeren (D537), doelloos rondhangen/ergens ophouden (F125A), en verschillende vormen van overlast (E121B en F120B) in de plaats gekomen. Het jaar 2021 is een nogal geval apart met drie feitcodes gerelateerd aan de coronamaatregelen in de top 10, “vertoeven in de openlucht (avondklok)”(E219), geen mondkapje dragen (E216) en “met meer dan het toegestaan aantal personen op een plek (E215).

Zwart rijden is al jaren aan een opmars bezig en het verstoren van de orde op de weg staat soms in de top 10, soms niet. Constante bij een dubbele ID-boete zijn echter “dronkenschap op de openbare weg” (D530), “rijden zonder geldig rijbewijs” (K055), wildplassen of anderszins behoefte doen op straat (feitcode F185) en valse naam opgeven op 4 (D515). Zijn dit vergrijpen die verhoudingsgewijs vaker door Nederlandse staatsburger met een buitenlandse achtergrond worden gedaan of zijn het algemene feiten waarbij het feit dat mensen met een andere afkomst vaker de sigaar zijn duidt op vooroordelen?

Het discriminatoire karakter van de wet lijkt niet weg te gaan, zo ook niet het feit dat de overheid daaraan verdiend. Over de periode 2005 tot en met 2015 zijn ongeveer 50% van de D517-boetes betaald en 45% ingetrokken. In totaal verdiende de Nederlandse staat toen 6 miljoen aan identiteitscontrole (uitgaande van overwegend meerderjarige boetes van 50 euro). Die zes miljoen is nu in drie jaar binnen geharkt (6.047.360 euro). Bij 54.976 ID-boetes in de periode van 2021 tot en met 2023 (60%) was volgens het CJIB de ‘executie geslaagd’ (boete voldaan). Zo kan de overheid in tien jaar 20 miljoen (20.157.866 euro) verdienen uitgaande van een gemiddelde ID-boete van ondertussen 110 euro, een stijging van de totale opbrengst van 233% ten opzichte van de eerdere periode.

Hoeveel mensen er geprocedeerd hebben tegen hun bekeuring was in 2015 niet te zeggen en ook nu maakt de overheid die gegevens niet openbaar. Ook niet of de rechter in een meerderheid van de gevallen de burger steunde dan wel de overheid. Wie naar de uitspraken van de ‘onafhankelijke’ klachtencommissies kijkt, waar veel oud-rechters in zitting hebben, moet vrezen dat de burger bij de onrechtmatige identiteitscontroles en dubbele boetes aan het kortste eind trekt. Zoals gezegd wordt maar 20% van de WID-klachten gegrond verklaard.

Cijfers van de strafbeschikkingen bevestigen het geringe verzet en het slagen daarvan. Over de periode 2015 tot en met 2023 (negen jaar) zijn er 2.252 strafbeschikking genomen door het openbaar ministerie (OM). Bij een strafbeschikking legt het OM zonder tussenkomst van een rechter een straf op. Het OM schrijft bij de WID-cijfers dat “de getoonde zaken ook andere delicten dan een WID kunnen betreffen” (de dubbele boetes red.) en dat de beschikking “een geldboete component” bevat. Van de beschikkingen ging 15% naar minderjarigen en 85% naar meerderjarigen en bij beide groepen ging de meerderheid van de burgers niet in verzet (respectievelijk 90% minderjarigen en 85% meerderjarigen). Slechts een fractie (24 inclusief 3 minderjarigen) tekende daadwerkelijk verzet tegen de straf aan (1%).

Hoewel het positief is dat het aantal D517 boetes lijkt af te nemen, 11% in vergelijking met de periode 2005-2015, verdient de staat nog steeds flink aan de boete en neemt het aantal identiteitscontroles, enkelvoudige boete, flink (19%) toe. De enige positieve ontwikkeling lijkt de afname van de dubbele boete (55%), ID-boete met een of meerdere boetes. Op die dubbele straf was echter al langer kritiek en het aantal is nog steeds fors. Meer identiteitscontroles als tegenhanger van de dubbele boetes is daarom geen positief effect.

In 2009 schreef Buro Jansen & Janssen dat “hangjongeren, zowel witte Nederlanders als bijvoorbeeld Marokkaanse Nederlanders die niet in overtreding zijn, wel regelmatig om hun identiteitsbewijs worden gevraagd en ook op de bon worden geslingerd.” Zes jaar later (2015) constateerde Jansen & Janssen dat de vragen over “etnisch profileren en andere elementen van het discriminatoir optreden van de politie twijfels oproepen over omvang en aard van identiteitscontroles via de (toenmalige red.) Wet op de Uitgebreide Identificatieplicht (WUID).”

De overheid beweert steeds dat de identiteitscontroles van verhoudingsgewijs veel Nederlanders met een buitenlandse achtergrond allemaal te maken had met optreden “tegen overlast en openbare ordeverstoringen.” De combinatie feitcodes zouden die bewering staven. Het discriminatoire karakter van de WID, identiteitscontroles, is echter nooit onderzocht en lijkt op de koop toe te worden genomen. De nieuwe cijfers lijken daarom het racistische karakter van de wet te bevestigen. Een kwalijke zaak bij een wet die in de vorige eeuw grote weerstand opriep omdat een identificatieplicht doet denken aan maatregelen van de Duitse bezetter onder andere om de Jodenvervolging te vergemakkelijken. ‘Ausweis bitte’.